本文为大学城市与学院城市与区域规划系林坚教授在“国际视野下现代中国城市规划理论与实践探索学术研讨会”上的报告全文。
林坚，大学城市与学院城市与区域规划系教授、博士生导师，系主任。大学理学博士。现任大学城市规划设计中心主任， 大学首都发展研究院副院长。
报告以“‘外引’与‘内消’——国际经验对中国城乡土地利用相关规划的影响探析”为题，主要围绕历史回顾、外引内消、演进机制、未来展望等四个方面展开：
新中国建立70年来，我国城乡土地利用的相关规划逐步形成了一套符合中国国情的、多元复杂、强调实用性的规划体系。从土地利用规划、城乡规划、国土规划的多类型、多部门管理格局，逐渐转向对构建统一国土空间规划体系的探索。
在城乡土地利用规划的发展历程中，既广泛借鉴了国外的规划，又了我国不同阶段社会经济发展的客观要求。国际经验与本国特色土地管理制度和本土规划实践相互交融，发展演进。选取城乡规划、土地利用规划、国土规划等规划，融合两篇城乡土地利用相关规划的论文观点，以对国际经验的借鉴吸收和中国土地管理制度变革的影响为出发点，对现代中国城乡土地利用的规划演进及其逻辑脉络进行梳理分析。
谈到土地科学学科，曾留学苏联就读于土地整理专业的王万茂老先生认为土地科学特别需要与实践相结合，是软和硬相结合，但是当年土地利用规划确实围绕农业和农村展开。
1984年颁布的《城市规划条例》是这段历史中最有标志性的事件，因为此条例界定了两项制度，即建设用地许可证制度和建设许可证制度，让城市规划由计划的一种延续变成相对。与1947年的英国《城乡规划法》类似，城市规划条例界定了中国特色围绕城市建设管理的规划体系，并通过“两证”确立了条例的管理能力。随着有偿使用制度的需要跟外商进入的需要，慢慢创造出中国特色的控制性详细规划，这是中国规划走的历程。
与此同时，土地利用总体规划也初步成形。几位50年代从前苏联学习归国的老先生为构建中国特色的土地利用规划体系做出了不少努力，他们当时极力推学科建设和土地利用规划。1986年《土地管理法》颁布，形成第一轮全国土地利用规划，土地利用规划纲要的核心工作是摸家底做评价。这个过程构建了一套5级规划的大型体系，建立了雏形，但是相关工作者在探索过程中没有找到让规划发挥作用的政策手段，所以这个工作转到下一阶段进行。
与土地利用相关的规划是国土规划。不可忽视的是，国土规划对中国整个规划体系包括现在探讨的国土空间规划体系具有至关重要的作用。如崔先生在他的教材里提到，国土规划在编制时让城镇体系规划的专题得以存在，也构建了一套从区域视角来考虑国土空间综合开发利用的内在逻辑。80年代以来开展的国土规划影响深远，因为国土规划明确了一个最重要的概念，要进行区域性的统筹，要注重国土的开发、、利用、整治、规划综合一体来思考问题。这种国土即区域的概念，对后续主体功能区规划的形成有重要作用，此学科背景的主力军都能看出当年国土规划的影子。以后以建设为中心，将区域统筹摆在首位，加上与计委工作的紧密配合，形成了以生产力布局为切入点的一版国土规划。下图展示了国土规划大范围试验的进程：
在国家的要求下，1996年以后的城市规划加强了公共政策属性。1996年《关于加强城市规划的通知》18号文件到今天仍然在起作用。2002年至2006年越来越体现出城市规划对于土地利用的空间政策属性在加强。不过在这样的发展过程中，相应的思和对应的管理职能并没有做到完全一一对应，经常出现“起了个大早赶了个晚集”的现象，之所以这样是因为职能不到位。在过往城市规划编制过程中提出的服务国家战略大局的事，跟事实上的管理职能不一一匹配，而且相应别的部门很快借鉴其中的一些经验，并结合自身的职能相应推行。
土地利用规划最大的变化是1997年11号文《关于进一步加强土地管理切实耕地的通知》，这是国家土地管理体系中唯一一个中发文，明确了要对耕地实行特殊的土地用途管制制度。随后《土地管理法》进行相应修订，确立了今天土地用途管制制度的一套土地利用总体规划体系。2004年国务院28号文件《关于深化严格土地管理的决定》的正式出台明确了新增建设用地调控的和责任在中央，存量建设用地利用的和收益在地方。
同时，随着形势的变化，国土规划职能也相应做了调整。国土规划转隶的重要原因是国务院没有通过1990年《全国国土规划纲要（草案）》，随后相应的机构、建制、人员等等都受到影响。
与此同时，2003年起全国开展了“多规合一”试验探索，但是当年的探索没有结果。没有结果的重要原因之一是没有强有力的外部干预，那么它的博弈一定会存在。讲者的团队做过一个空间规划的博弈分析，研究，只有外部的强有力干预才能完全整合，否则穷途困境的博弈、自主的博弈一定会存在，这是中国一个基本的特点。
从这个过程可以看到整套体系的变革既充分吸取国际经验，又兼具中国的国情，再推进相应的一系列工作。
从引进国外经验到中国独有的控制性详细规划形成的过程，既融合了英国也融合了美国的特色，同时也加上中国在市场化体系建设过程中的需求。控制性详细规划具有中国的创造性，而且从今天来看还在采取不同的形式进行创造，这是中国一直在往前推的过程。
中国借鉴了大量国外经验并形成了具有特色的落实城乡建设用地的空间管制制度，再加上原有对耕地实行特殊的基本农田，慢慢地从工程性转向了政策属性，越来越强调自上对下管制规划。
国土规划从学习欧洲、日本的国土整治引申成中国以生产力布局为基础的国土综合开发规划，慢慢到强调协同国土开发、、整治“三位一体”功能的规划。基于国家管理体系本身来看，比较容易建立的规划通常是在规划编制过程中能和本身职能紧密对应的。因为每一次职能对应的过程都面临转轨变革的过程，在转轨变革过程中有许多不成熟的东西要逐步去探索完善，所以规划编制必须要与自身能做的事做一些有机结合。
进入21世纪，经济全球化改变了传统空间发展格局，欧洲开始再次关注空间规划，构建相互衔接的多层级规划体系，重视城乡一体化和区域协调发展，强调公共参与规划过程，以法律和经济手段规划实施。
充分借鉴发达国家的经验，结合以往区域协调的思，我国于2003年提出了主体功能区的思。“十一五”规划纲要明确将“推进形成主体功能区”作为“促进区域协调发展”的重要内容。2011年，《全国主体功能区规划》颁布，各省也相继出台主体功能区规划。
1998年国土资源部的职能调整后，国土资源部的主要精力放在土地利用总体规划上。与此同时，发改委工作者发现中国有人口、资源、间不相协调的问题。通过研究欧洲国家的空间规划发现，欧洲的空间规划具有非常强的公共政策属性，而且强调抑强扶弱，强调区域协调、空间结合，并且有嫁接明确的管理主体。借鉴欧洲的经验，中国工业化、城镇化快速推进过程跟资源不匹配的问题需要抓手，应中国的一句老话“郡县治，天下安”，试图以县一级行政单位作为整套工业化、城镇化和资源承载能力相匹配的管理主体，构建了四类区，即优化、重点、开发区以及以自然区为代表的开发区体系。开发区意味着区域发展受限，在此情况下必须有政策补偿，配合后续一系列生态补偿机制、财政、土地、投资、人口等等一套制度，即政策区划。
这套制度对中国整个工业化、城镇化过程中有很大的意义，实际上是解决整体国土空间秩序问题。除了这类规划区设定，主体功能区规划有四类现今极少提及的空间，分别是城市空间、农业空间、生态空间以及其它空间。城市空间等同于城镇规划用地，农业空间等同于农村居民点、耕地、园地等农业生产用地，其他用地就是指特殊用地、交通用地、水利设地，其余是生态空间。既有区域发展控制，又有四类空间的用地布局。随着调整，国土空间规划发展变化形成了中国多规并行的情况，多规并行背后的原因是演进机制。
在土地上进行发展（开发）的，用于改变土地用途或者提高土地利用强度。建设许可为基础，可拓展到用途许可、强度许可等带来的。
1984年《城市规划条例》颁布，确立了建设用地许可制度，形成了我国土地发展权控制体系。其后，《城市规划法》、《城乡规划法》进一步确立“一书两证”和“一书三证”制度；1998年修订《土地管理法》，确立了土地用途管制制度，也将以往单一层级的土地发展权控制扩充为两级土地发展权控制。
国家直接支配土地利用城市规划主要配合工业化建设、辅助发展计划落实生产空间建设，土地利用规划则以农田基本建设规划和为农业生产提供良好设施基础为主，侧重建设管理，体现了明显的工程技术属性。
国家实行所有权、使用权“两权分离”，通过发挥土地的资产属性来调动各方面的积极性，鼓励市场主体对土地投资，强调产权和土地利用效益的最大化。在资产管理的驱动下，城市通过城市规划“一书两证”对市场主体的土地利用行为进行规制，产生了土地发展权的管理。
1998年《土地管理法》要求土地资源的、利用必须与社会经济发展相协调，必须兼顾眼前和长远利益、局部与整体利益，土地的资源属性得到凸显。
国家层面确立了土地用途管制制度，将地方批准新增建设用地的上收到中央和省级，对地方的土地利用实行逐级监管，产生了对土地发展权的两级管理体系——土地利用总体规划集中体现国家对一级土地发展权的管理，城乡规划体现地方对二级土地发展权的管理。
21世纪以来，各类规划都加强了对生态的重视程度。城市规划把“生态”和“宜居”作为城市发展的重要目标；土地利用总体规划以资源承载力为基础确定国土资源开发利用强度；主体功能区规划要求按照促进区域协调发展、生态的思，优化国土资源开发格局。
为确保生态文明建设目标的落地，中央大力推动“多规合一”和全域全类型的国土空间用途管制。自然资源部成立，负责构建空间规划体系，统一管理土地利用总体规划和城乡规划，实现了对两级土地发展权的统一归口管理。
《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》指出“分级分类建立国土空间规划”。新时代国土空间规划体系是主体清晰、分工明确、衔接有效的“五级三类”体系，“三基一水两条线、两界一区五张网”的开发边界体系。
在已关注的建设管理、资产管理、资源管理、生态管理基础上，未来应叠加安全管理，如18号文件国土空间规划体系所讲，安全、和谐、富有竞争力和可持续发展的国土空间格局，安全是第一位，是个大安全的概念。