推背图 详解杨卫安，教育部人文社会科学重点研究东北师范大学中国农村教育发展研究院副教授( 130024)
内容提要：70年来，我国乡村小学教师补充政策经历了三个阶段：公办与民办教师并举的补充阶段，以中师生毕业分配为主、代课教师为辅的补充阶段，公开招考与专项项目并存的补充阶段。当前，乡村小学教师补充存在编制总量从严控制与乡村小学教师数量不足、职业吸引力低与乡村小学教师质量不高、全国小学教师整体结构供大于求与乡村小学教师有效供给不足以及县级财力有限与乡村小学教师补充的经费偏低等矛盾。“三区三州”等深度贫困地区乡村小学教师补充面临特殊困难。新时代，可通过优化外部和加强内部支持提升乡村小学教师职业吸引力，着力在编制框架内解决乡村小学教师补充问题，把教师培养供给侧作为乡村小学教师补充的重要方向，完善多元化的补充渠道，为“三区三州”乡村小学教师补充提供特殊支持政策。
标题注释：本文系国家社会科学基金2017年度一般项目“城镇化背景下我国义务教育教师编制供需矛盾与编制制度研究”(项目编号：17BGL258)的研究。
教师是影响教育发展的核心要素，教师补充政策作为教师人事管理中进、管、出三个环节中的首要部分，影响着教师队伍的数量、质量及结构，对乡村学校发展意义重大。中华人民国成立70年来，乡村小学①教师补充政策针对不同时期面临的主要矛盾和问题，积极探索与锐意，补充方式推陈出新、与时俱进。但任何都不可能一劳永逸，受历史和现实等多种因素的影响，我国乡村小学教师补充仍面临数量不足、质量不高、专门培养机构少、经费偏低等难题。新时代，须通过深化来破解这些难题。
中华人民国成立后，国家一穷二白，各种资源都很缺乏，组织师资、筹集经费以发展教育成为党和教育工作的当务之急。随着国家提出逐步普及初等教育，大批小学迅速建立，各类院校培养的正规教师无法满足急速增长的师资需求，教师匮乏问题日益加剧。[1]当时城镇化率很低，乡村是人口的主要聚集地，也是初等教育普及的重点区域。在当时城市优先发展的大背景下，正规师资优先满足城市教育发展的需要，乡村地区师资缺乏问题严重，国家不得不通过招收大量的民办教师来解决师资短缺问题。
有关数据显示②，从1949年到民办教师达到顶峰的1977年，小学在校生数由2439.1万人增加到14617.6万人，增长近6倍。与此同时，小学教师数由83.6万人增加到522.6万人，增长6倍多。1949-1977年，中等师范学校毕业生总计仅为174.56万人，即使都补充到小学教师队伍，也还有348.04万人的缺口。在此状况下，没有经过专门师范教育的非正规师资(民办教师)开始大量出现。这一时期大体又分为三个小的阶段：1949-1951年，为快速增长阶段，民办教师比例由10％左右上升到超过30％；1952-1957年，为初步整顿阶段，民办教师比例低于10％；1958年之后，为跌宕起伏与快速发展阶段，比例一直保持在15％以上。1965年，乡村小学民办教师的比例超过50％，此后比例逐渐提高。1977年，全国共有民办小学教师343.9万人，其中，乡村小学民办教师数334.35万人，占97.22％。当时的小学民办教师主要集中在乡村地区。1977年，乡村小学教师总数为456.62万人，其中，民办教师占73.22％，民办教师比例占大多数。这一时期为公办与民办教师并举的补充阶段，20世纪60年代中期之后，尤其是到了70年代，民办教师成为乡村小学教师的补充主体。
民办教师对迅速增加教师规模、促进初等教育普及作出了巨大贡献。但民办教师大部分没有接受过专门的师范教育，加之招聘过程把关不严、滥选，造成质量参差不齐。1978年之后，国家开始对乡村民办教师补充政策进行调整。1978年1月，国务院批转教育部《关于加强中小学教师队伍管理工作的意见》，将民办教师的管理权限上调至县级教育行政部门。1981年10月，教育部转发《省关于整顿民办教师队伍经验的通知》，对合格民办教师发给合格证书，不合格者予以辞退。随着各级师范教育秩序的恢复和招生规模的扩大，正规教师的培养数量逐渐增长。1986年12月，国家教育委员会等多部门联合下达的《一九八六年从中小学民办教师中选招公办教师专项劳动指标的通知》指出，今后各地一律不得再吸收新民办教师。
从1978年一直到2000年，乡村小学学生数一直保持在一个较大的规模，对教师数量始终有一个较高的需求。民办教师补充政策体系后，全国不仅堵死了吸收民办教师的口子，还对已经存在的民办教师采取师范学校定向招生、“民转公”、辞退等方式进行全面治理。到2000年，全国乡村332.93万(1978年)小学民办教师问题基本得到解决，通过各种方式转为公办教师的大概有200万人左右，退出乡村小学教师队伍的大概有100来万人。③为了弥补这100来万乡村小学民办教师退出以及其他公办教师因退休等原因减少的缺额，国家乡村教师补充的主要方式开始从之前的招收民办教师向中等师范学校毕业生(以下简称中师生)分配转变。从20世纪80年代中后期开始，中师生的规模逐渐增大，基本上维持在每年20多万人的数量，到90年代后期超过30万④，成为乡村小学师资补充的主要来源。但仍然无法满足乡村小学对师资的需求。在1986年民办教师的口子被堵死之后，只能采取其他非常规渠道来解决，代课教师成为这一时期教师补充的重要来源。我国代课教师一直存在，20世纪80年代数量不断增加，90年代有了迅猛发展。80年代，乡村小学代课教师占乡村小学教师总数的比例在5％-7％；90年代超过10％，1997年达到顶峰，乡村小学代课教师达到73.02万人，占乡村小学教师总数的19.39％，成为乡村小学教师补充的重要来源之一。
进入21世纪，中等师范教育被大大削弱，以师范院校为主体，其他高等学校共同参与的教师教育体系逐步形成，教师教育机构的办学层次也由“中专、专科、本科”旧向“专科、本科、研究生”新过渡。伴随着高等院校扩招和教师教育体系的，具有教师资格的高校毕业学生人数逐年增加，再加上事业单位的不断深化，探索多年的教师招考制度开始实施。2003年9月，人事部、教育部印发《关于深化中小学人事制度的实施意见》；2003年年底，教育部召开全国中小学教师人事工作会议，部署的具体要求和计划。2005年12月，人事部发布《事业单位公开招聘人员暂行》，教育部研究起草中小学新任教师公开招聘文件，确立中小学教师公开招聘“凡进必考”制度。乡村小学教师补充从中师生毕业分配为主转向了统一招考补充的政策体系。
伴随乡村教师职业吸引力逐步降低，在小学教师补充方面，单一依靠公开招聘的方式仍无法满足乡村学校教育教学的需要。由于代课教师过多不利于乡村小学教师队伍正规化、优质化建设，新世纪初国家开始有意识地减少代课教师的数量。2006年，教育部提出，要尽快清退不合格的代课教师。此后，乡村小学代课教师数量急剧减少，由最高峰时期的73.02万人减少到2017年的7.32万人，比例由19.39％减少到4.13％。面对此种情况，为吸引更多优秀人才到乡村任教，国家制定了多项专门政策或项目，为乡村小学教师的补充开辟新渠道。2006年2月，、人事部等九部委出台《关于组织开展高校毕业生到农村基层从事支教、支农、支医和扶贫工作的通知》(以下简称“三支一扶”计划)，支教是重要的组成部分；2006年5月，教育部、财政部等出台《农村义务教育阶段学校教师特设岗位计划》(以下简称“特岗计划”)。2007年5月，教育部、财政部、人力资源社会保障部、中央编办出台《教育部直属师范大学师范生公费教育实施办法》(以下简称“公费师范生计划”)，之后各省属师范院校招收公费师范生。2010年，教育部扩大“农村学校教育硕士师资培养计划”(以下简称“硕师计划”)招生范围，乡村小学教师包括在内。据不完全统计，2006-2018年，累计招收特岗教师74万人，公费师范生10多万人，加之“三支一扶”及“硕师计划”招收人数，各项目总计约100万人⑤，成为乡村小学教师补充的主要途径之一。
目前，我国义务教育已实现由规模普及向质量提高的战略转移，但并不意味乡村小学对教师的数量需求会越来越低，未来一段时间我国乡村小学教师面临较大的数量补充需求。第一，“全面二孩”政策的影响。“全面二孩”政策导致学龄人口增长与育龄教师的产假减员，这对新增小学教师的补充需求是以10万计的。第二，城镇化推进对乡村小学教师数量的新需求。伴随乡村学龄人口的大规模流出与自然减少，小规模学校大量出现。虽然学生人数较少，但同样要完成国家的课程计划，对教师的配置不能按学生规模同等比例地减少。调查显示，许多乡村地区小学教师出现绝对数量富余，但又结构性缺编的现象。第三，新课程也成为教师数量增加的重要因素。国家持续进行的课程不断将新的课程纳入义务教育课程体系，如不相应增加教师，完成教学任务就会有难度。[2]
受制于国家财政供养人员只减不增和编制总量从严控制政策，乡村小学新增教师补充困难。2017年，对乡村小学来说，其生师比(在校生数与专任教师数的比值)为15.66∶1，教师数量比较充足，远高于城区和镇区的21.67∶1和20.16∶1。但若按班师比，乡村小学仅有1∶1.75，教师数量又很缺乏，远低于城区和镇区的1∶2.09和1∶2.11。虽然国家也提出教师编制向乡村小规模学校倾斜，按照班师比与生师比相结合的方式核定。但受教职工编制总量控制影响，政策实施效果并不明显。据调查，有82.51％的乡村小规模学校教师“标准上超编”，有的地方已近十年没有补充师。编制部门遵循“财政供养人口只减不增”的原则，了教育部门的教师补充自主权。即使部分地区县财政完全有能力负担额外补充教师所需的人员性经费，但在编制总量严格下，仍无法按照乡村小规模学校的实际需求补充教师。[3]新的教师补充不进来，引发教师工作负担过重、音体美等小科课程开不出来、教师老龄化严重等一系列问题，对教育教学质量产生诸多负面影响，不利于乡村教师队伍的长期稳定建设。
乡村学校教师职业吸引力低，影响教师特别是优秀教师选择乡村教师岗位。调研发现，乡村教师生活差、待遇低、工作量大和职业发展困难造成乡村学校教师职业吸引力方面的劣势。[4]乡村教师职业吸引力不足，直接影响优秀大学生和城镇教师补充到乡村教师队伍。第一，师范生方面，有80.2％的师范院校大学生“愿意当教师”，但“愿意去农村当教师”的仅有38.0％；原“211工程”师范院校、省属重点师范院校、省属一般师范院校三类师范院校学生，愿意到农村当教师的比例分别为31.7％、33.2％、43.7％。第二，城镇教师不愿意到乡村交流，现职教师的向上流动率为67.3％、向动率为4.5％、平行流动率为28.2％；有77％的城镇教师“不愿意”交流到边远艰苦地区乡村学校，即使提高工资仍然有52.4％的城镇教师“不愿意”交流。第三，大批优秀乡村教师流入城镇，给乡村教师补充带来挑战。数据显示，农村教师中有21.5％“愿意留守”、36.7％“想要离开”、65.2％“有过流动”；被初次配置到现在岗位上的教师，县城教师、乡镇教师、村屯教师中此比例分别为35.4％、56.1％、51.2％，但绝大部分二次配置的有经验教师都补充进了县城和乡镇学校；县城学校有过流动经历的教师，89％来自乡镇、村屯学校。[5]不能吸引优秀人才到乡村小学任教和已有乡村小学优秀教师的流失，使乡村小学教师质量整体难以提高，乡村小学教师补充质量难题。
由于乡村社会和教育的独特性，到乡村小学任教的教师需要专门准备或培养已成为的广泛共识。无论是在招募或培养对象上还是在培养内容和方式上，都须保持相应的特殊性，这对引导更多学生到乡村小学任教具有积极作用。[6]师的总体供需情况来看，目前教师队伍储备丰富，出现供给远远大于需求的局面。统计显示，在2006年后的十年时间里，每年师范生毕业总数平均为70.16万人，而被教育机构录用人数平均仅为19.57万人，只占总数的27.89％。这意味着，有70％多的师范生毕业后并不在教育领域。[7]
虽然整体上中小学教师供给大于需求，但乡村真正需要的小学教师培养数量不足。第一，面向乡村地区的小学教师培养供给不足。当前我国教师培养的数量虽然很多，但向城性倾向严重，真正热爱乡村、了解乡村、有志扎根乡村的小学教师培养的数量很少。目前，我国乡村地区小学的存在形态发生了很大改变，小规模学校与寄宿制学校并存，大量留守儿童存在，这都对乡村教师培养提出了专门化的要求，但应对这种变化专门培养乡村小学教师的学校稀缺。第二，有质量的乡村小学教师培养供给不足。高水平师范大学和教师教育机构培养的教师，多被城市优质学校招聘去了，进入乡村地区任教的很少。第三，乡村小学教师供给结构性失衡。乡村小学语文、数学教师供给富裕，音、体、美、科学、信息技术、综合实践课程教师供给严重不足。年轻女教师的供给相对充足，年轻男教师的供给较为缺乏。“供非所求”，面向乡村地区的小学教师培养机构缺乏，导致乡村小学教师补充的专门化或定向培养不足。
对于县级来说，各事业单位所能获得编制的数量主要取决于其对全县财政供养人口的核定与分配。小学教师工资属于县级的支出责任，在以编设岗和编制与财政投入挂钩的教师补充框架下，县级补充教师的积极性，主要取决于县级的财政能力、县级对当地教育事业的重视程度两个方面。税制之后，我国县级财力整体较弱，大部分处于财权与事权不对等的状态。县级要想凭借薄弱的财政能力办好教育面临巨大的经费压力，只能通过减少教育支出来维持收支平衡，因为教育支出在公共财政中的占比过高是普遍现象。在有关调查的12个县中，教育支出占公共财政支出比例最小的为17.21％，最大达到29.52％。为缓解财政压力，县级不再偏向于增加教育部门的人员性经费。[8]而国家实施的编制严控政策，即财政供养人口“只减不增”也契合了县级的这一政策选择。此外，面临着众多的支出选项，在财政能力有限的情况下，县级也不倾向于优先发展教育这一投入产出比不明晰、回报时间线较长的事业，往往根据自身的财政能力而非教育教学的实际需求情况来核定县域内的教师编制数量，导致有编不补、附加编制落实不到位现象存在。
“三区三州”⑥等深度贫困地区由于自然恶劣、基础设施落后、民族情况复杂、工作条件艰苦，是教育脱贫攻坚最难点，也是教师队伍建设最薄弱区域，需要特别关注。根据民进中央的调研发现，“三区三州”的乡村教师补充面临着艰巨挑战。第一，“三区三州”教师队伍建设高度依赖国家特殊支持政策。“三区三州”各级的财力非常薄弱，自给能力很低，举债办教育现象普遍存在。其教育支出超过90％来自中央财政转移支付，包括教师补充在内的师资队伍建设严重依赖中央的特殊支持政策。第二，教师缺编问题尤其严重。“三区三州”许多乡村地区地广人稀、地形复杂、学校布局分散，往往需要配备更多教师来满足课程开足开齐的需要，这在很大程度上加剧了编制紧张。例如，四川的凉山州、阿坝州、甘孜州的教师缺编数量分别达到了1万个、4042个和4298个。第三，教师数量短缺且整体素质偏低。由于自然恶劣，工作条件极其艰苦，“三区三州”吸引和留住乡村优秀教师比较困难，造成乡村教师补充数量和质量的双重难题。例如，四川甘孜州第一学历是本科的教师仅占7.8％。[9]这些深度贫困地区乡村小学教师补充面临的特殊困难，需要国家专门支持政策加以解决。
新时代，应着眼我国社会主要矛盾的变化及城乡教育均衡发展的需要，未来乡村小学教师补充必须在提高教师职业吸引力、进行编制制度创新、加强师资培养供给侧、完善多元化的补充渠道等方面实现突破。
只有提升乡村小学教师职业吸引力，才能从根本上吸引优秀人才加入乡村小学教师队伍。提升乡村小学教师职业吸引力，可以育外部和内部两个方面展开。
育外部来说，就是要积极实施乡村振兴战略，改善乡村整体生活。乡村教师职业吸引力较低，很大程度并不是教师职业本身没有吸引力，而是学校所坐落的社会空间没有吸引力。正是由于空间与职业的结合，才出现了同样的职业在不同的空间地理区域职业吸引力差别很大的情况。[10]根据有关调查结果，无论是长期在乡村地区工作和生活的教师，还是城镇地区的教师，或是没有毕业的师范生，整体上，他们都对乡村特别是艰苦偏远地区乡村的整体生活持负面印象，有些甚至常负面的印象，这显著影响了教师或师范生到乡村地区任教的意愿。[11]要改善乡村整体的生活，必须贯彻乡村振兴战略，统筹推进农村经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设和党的建设，实现农业强、农村美、农民富。乡村振兴战略的提出以及乡村振兴目标的分阶段实现，会使乡村地区的居住明显改善，吸引越来越多的优秀教师到乡村小学任教。
育内部来说，就是贯彻执行《乡村教师支持计划(2015-2020年)》(以下简称《教师支持计划》)，提升乡村教师职业地位。《教师支持计划》主要从乡村教师的思想政治素质和水平、补充渠道、生活待遇、编制标准、职称评聘、交流轮岗、能力素质、荣誉制度八个方面来提高乡村教师待遇，解决乡村教育薄弱问题。《教师支持计划》实施以后，大大提高了乡村教师的职业吸引力，乡村教师补充来源多元化，为乡村学校注入了新的活力。[12]乡村教师“下得去、留得住、教得好”局面基本形成。[13]但《教师支持计划》在实施过程中还存在一些问题，包括各地落实进度不一，一些地方政策知晓率不高，乡村教师补充数量依然不足且质量难以满足实际需要，城镇教师向乡村学校流动不畅等方面。[14]未来应加大实施力度，一是加大政策宣讲，让更多乡村教师知道和了解中央这一惠民惠教政策；二是各地严格按照自定的《教师支持计划》实施方案中的线图、时间表和责任人，协调各种教育资源，确保经费保障；三是加强政策评估督导，会同第三方机构定期开展对《教师支持计划》实施情况的评估督导，评估督导情况要及时反馈并向社会公布，对政策落实不到位、成效不明显的，严格追究相关负责人责任。
在国家编制严控政策之下，乡村小学教师数量补充受到。迫于教师数量刚性需求的现实，各地方进行了一系列编外师资补充，这些包括直接购买教师服务、劳务派遣、教师聘用制、“两自一包”(教师自聘、管理自主、经费包干)等做法。这些在一定程度上解决了教师编制总量控制政策下乡村小学教师补充不足的问题，但同时也带来了教师合同有风险、教师权益难保障、教师队伍不稳定、编外难持续等问题。[15]未来到底是在编制框架内还是在编制框架外解决乡村小学教师补充问题，成为一个必须认线年《中央、国务院关于分类推进事业单位的指导意见》，义务教育属于公益一类事业单位，要强化其公益属性，国家财政给予经费保障，不能或不宜由市场配置资源。2011年，国务院办公厅发布《关于创新事业单位机构编制管理的意见》，明确提出对公益一类事业单位继续实行机构编制审批制，完善管理制度。根据近些年国家事业单位趋势，可以判断，未来包括乡村小学在内的义务教育教师人事管理将继续在编制框架内进行。
编制数量是与财政支出紧密挂钩的，因此，财政能力是增加编制数量的基础。当前，教育人员经费主要由县级负责，一些县级财政能力较弱，维持充足的师资配置水平显得捉襟见肘。有些地方迫于财政压力没有满额使用教师编制，出现有编不补现象。为此，须提升教育人员经费的统筹级别，客观评估县财政的教育支出承受能力，根据不同地区财政能力强弱建立中央、省与县级教育人员经费分地区、按比例分担机制。[16]财政收入越薄弱的地区，中央和省级要给予更多的财政倾斜，承担更大的教育人员经费比例。
科学核定教师编制是教师足量供应的基础。在核定县域内的教师编制时应当考虑如下因素。第一，编制配置向教师队伍倾斜。根据2018年颁布的中央、国务院《关于全面深化新时代教师队伍建设的意见》(以下简称《意见》)有关，要切实采取措施，优化编制结构，向教师队伍倾斜，采取多种形式增加教师总量。可利用精简压缩和“事改企”回收的编制，设立中小学教师临时周转编制专户，以增加县域内教师编制总量。第二，实施城乡校际差异化的核编方式。在确保能够落实城乡统一的教职工编制标准的基础上，照顾乡村学校的特殊性，对乡村小规模学校、寄宿制学校等给予适当倾斜。乡村小规模学校应按生师比与班师比相结合的方式核定编制；寄宿制学校应根据教学、管理实际需要，通过统筹现有编制资源、加大调剂力度等方式适当增加编制。第三，贯彻落实基本编制和附加编制的双轨道配置模式。教师需要一定时间参加培训和交流来提升自身专业知识和技能。“全面二孩”政策的推行，小学教师群体中为数众多的女性教师也可能会因扎堆生育而大规模休产假，以及其他不可预料的病假、事假行为，都有可能导致乡村小学教师临时缺位，造成的岗位空缺需要通过设置附加编制来解决。
一项政策如果没有严格的管理与监督制度，就容易流于形式，不能很好地实施。目前，我国教师编制管理与监督制度还不十分健全。一些地方根据自身财力而非教育实际需要核定使用教师编制，导致“有编不补”或大量使用代课教师，在编不在岗人员挤占教师编制，附加编制执行不到位失去应有的调节功能，教师编制核定滞后、周期过长、随意性大等。这些做法使教师编制资源不能充分合理地利用，影响教师的及时补充。因此，应建立各级的编制管理工作报告、督查与问责制度。成立省、市、县编制管理与督察小组，采取定时检查和不定时抽查相结合的方式了解各县教师编制的使用情况，及时发现不符合编制配置制度的行为，并追究相关负责单位和人员的责任。
当前的教师培养存在“产能过剩”与有效供给不足并存问题，教师教育机构很难为乡村小学提供扎根乡村、的高质量、专门化教师。《意见》明确提出，推进教师培养供给侧结构性。鼓励地方和相关院校因地制宜采取定向招生、定向培养、定期服务等方式，为乡村学校及教学点培养“一专多能”教师，优先满足老少边穷地区教师补充需要。根据这一，乡村小学教师培养与补充要在明确乡村小学教师候选人、增进教师职前培养的本土化意识、“一专多能”多学科培养等方面下功夫。
研究表明，只有那些来自于乡村或者对乡村教育感兴趣的人才会积极选择到乡村地区任教。[17]中华民族有安土重迁的传统，乡村地区一般待遇和条件较差，如果再加上离土离乡、远离亲人，很容易摧毁乡村教师坚守的。乡村教师培养采取“从哪来到哪去”的定向招生与分配方法，有利于乡村小学教师候选人长期服务乡村，扎根乡村。在具体操作上，每年可由县(区)教育局会同财政、人社、编制等相关部门，根据当地乡村小学用人需求和教师编制情况，提出本县(区)下一年的需求计划，然后逐级，最后由省(区、市)教育主管部门会同省财政、人力资源和社会保障、编制等部门共同审核，下达各设岗县(区)的定向招生配额。设岗县(区)对当年参加中考或高考的学生进行报名、资格审查和面试初选。通过初选的考生与设岗县(区)和拟录取的定点院校共同签订定向培养和定向就业协议，承诺毕业后到设岗县(区)乡村小学服务若干年。[18]考生上学期间的学费由承担，并能享受一定数额的生活补助。考生毕业到岗后获得国家事业编制。
教育总是在某种场域内发生的，需要特定的经验基础，不能脱离学生已有的经验而开展。因此，定向培养不只是就业意义上的“去向培养”，更是教学意义上的“本土培养”。“本土培养”要基于当地乡村的人文、自然、产业优势，实施“场地”本位的教师教育，针对本地存在的具体教育问题，培养能够适应当地的教师。因为本土不仅蕴含着当地儿童的已有经验，更是儿童新经验生成的生活源泉和社会基础。[19]许多城市优秀教师到乡村任教出现“水土不服”的现象说明了本土培养的重要性。基于此，师资培养定点院校要设置一定比例的乡土知识和乡村文化方面的课程，并开展地方全方位体验活动，为教师更好地融入乡村社会和乡村小学，开展高质量教学奠定良好基础。
分科好还是多科好不能一概而论。对于低龄儿童来说，他们的世界更多是整体的和未分化的，并具有发展的无限可能性。因此，小学特别是小学低年段，多科综合教学比分科教学对学生发展更为有利。除此之外，乡村小规模学校的大量存在，也使得多学科教学比完全的分科教学更能节约教师数量，降低财政供养压力。在以县级为主承担教师工资的财政体制下，过多地配置教师基本不可能。为国家的课程开齐、开足、开好，实施多科教学成为一种最佳选择。“一专多能”的多学科教师培养，要求在大学的课程设计方面，针对乡村学校的实际需求和学生的兴趣特点，探索“语文+社会+艺术”、“数学+科学+体育”、“语文+数学+X”等多组合的学科模块课程，同时加强“班主任工作+儿童心理学+课程教学论”等教育必修课程。[20]使学生在“专”与“多能”方面更具多样性和灵活性，以更好满足乡村小学的多元化需求。同时也能满足小学高年级阶段相对分科的教学需求，更有利于学生从小学向初中的过渡。
未来乡村小学教师补充主要在编制体制框架内进行，主要是为了保障义务教育的公益属性和公办中小学教师的公共属性，但并不意味着所有的教师补充必须通过编制来解决。如果通过编制调节仍不能满足乡村小学教师的补充需求，应该适度发挥市场和社会力量在教师资源配置中的作用，作为乡村小学教师补充的辅助手段。这些编制外的辅助手段包括购买学校工勤服务，腾出工勤人员所占编制补充专任教师；采用岗位聘任制的方式招聘非在编教师；邀请公益人士开设特色课程；扶持民办教育以补充公办学校教师之不足等。
《意见》提出，要“根据教育发展需要，在现有编制总量内，统筹考虑、合理核定教职工编制，盘活事业编制存量，优化编制结构，向教师队伍倾斜，采取多种形式增加教师总量，优先保障教育发展需要”。这体现了国家事业编制向教师队伍倾斜的增量思维，是中小学教师编制管理具有划时代意义的重大进步。[21]但在国家编制总量严控的总基调下，乡村小学教师增量补充数量毕竟有限。因此，还需要盘活教师编制存量，实行教职工编制城乡、区域统筹和动态管理等存量方面的。将教师“县管校聘”政策与编制配置制度妥善结合，形成县域大编制氛围。采取区域一体化管理、定期交流、跨校竞聘、教师走教支教、返聘优秀退休教师等多种途径，引导在职和退休优秀教师到乡村学校任教，以有效缓解乡村学校优秀教师不足和艺体等部分学科教师缺乏等问题。
21世纪以来，我国已建立起公开招考与各专门项目并存的乡村教师补充体系，但乡村小学教师补充数量不足、能力欠缺、人员不稳、结构失衡问题仍未根本解决。考虑到职业吸引力不足和乡村小学规模普遍偏小的现实，未来乡村小学教师补充应该优化和完善本土化多学科教师定向培养(分配)政策，并将其作为乡村小学教师补充的主要渠道。[22]同时，完善已有的公开招考制度和各专门项目，采取多种途径吸引优秀人才到乡村小学任教。
对于“三区三州”等国家深度贫困地区来说，应全面考虑民族地区特殊情况、教育脱贫攻坚和人口政策等因素带来的影响，统筹考虑、科学核定教职工编制，采取多种补充形式满足乡村小学教师需求。[23]除上述所谈思与措施外，还应从以下三个方面着力。一是继续加大中央统筹安排力度。针对“三区三州”贫困地区经济社会发展水平不高、财政自给能力有限的情况，通过中央财政强有力的转移支付保障“三区三州”乡村教师补充数量和质量的双重改观。二是把本土化教师培养和招聘作为乡村小学教师补充的主要方式。教师补充的本土化对于“三区三州”乡村小学教师数量稳定和质量提高尤为重要。一方面，要扩大“三区三州”乡村小学教师定向培养规模，特别要加大民族地区双语教师定向培养力度；另一方面，中央乡村教师“特岗计划”名额分配更多向“三区三州”倾斜，鼓励本地省份开展地方乡村教师“特岗计划”，为“三区三州”乡村小学提供更多师资。三是在生活和医疗上特别加强对乡村小学教师的关怀与。针对“三区三州”恶劣、生活条件艰苦、高原地区教师易患高原性疾病等情况，与当地医疗机构合作，选派优秀医生到学校出诊，为乡村教师提供必要的医疗支持。实施高海拔地区乡村学校供氧工程，为学校提供充足的供氧设备，减少教师高原性疾病的发生。同时，在海拔相对较低、条件相对较好的县(市)，集中建设从高海拔到低海拔的过渡性教师居所，以这部分教师退休后能安享晚年。[24]
①从2011年起，《中国教育统计年鉴》采用新的城乡划分标准，将原来的城市、县镇、农村调整为城区、镇区、乡村。城区包括主城区和城乡接合部，镇区包括镇中心区和镇乡接合区、特殊区域，乡村包括乡中心区和村庄。本文出现的“乡村”，与“城镇”(城区+镇区)对应；“农村”(镇区+乡村)，与“城市”(城区)对应。乡村小学指的是全国乡中心区和村庄的小学(包括教学点)。
④如没有特殊说明或标注，论文数据均来源于历年的《中国教育统计年鉴》或由《中国教育统计年鉴》中的数据计算得出。
⑥“三区三州”的“三区”是指、四省藏区和***南疆四地州，“三州”是指四川的凉山州、云南的怒江州和甘肃的临夏州，它们是国家层面的深度贫困地区。
[1]车丽娜，徐继存.民办教师及其对乡村社会的影响[J].教育研究与实验，2014，(5).
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